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碳达峰碳中和:碳税,减排不得不上的手段

中国经营报 2021-09-10

文 刘戈

庇古,在中国不算是具有大众知名度的西方经济学家。他的代表著作《福利经济学》,从名字上看像是隐藏着欧洲左翼知识分子意识形态。现在,因为属于他的专有名词“庇古税”在气候变化领域的讨论和实施,正在让他的学术贡献被重新评估。

早在上世纪20年代,将近100年前,庇古在他的《福利经济学》中提出,对环境污染者课以补偿性的税收,增加其私人边际成本以使与社会边际成本相当。庇古的重要贡献在于论证环境问题的重要经济根源是外部性。在市场经济条件下,私人部门不会自发地减少产量或进行污染治理,因此庇古提出政府可以通过税收的形式进行限制,迫使私人部门实现外部成本内部化。

这样的环境税后来被称为“庇古税”。

庇古的老师是经济学剑桥学派的创始人马歇尔,庇古也是这位新古典经济理论领军人物的得意门生和传承人。但他的思想显然偏离了古典经济学的航道,为政府在配置资源中的角色进行了理论铺垫。

西方发达国家在上世纪70年代开始把“庇古税”引入到税收制度中,并且很快取得了明显的社会效果,环境污染得到有效控制,环境质量有了进一步的改善。美国是“庇古税”最早的实践者。上世纪60年代,越来越多的美国城市被酸雨、雾霾和光化学烟雾所困扰,美国人想起庇古这位英国经济学家为治理环境污染开出的药方,国会在1971年提出一项在全美范围内针对硫化物排放征税的议案。根据《二氧化硫税法案》的规定,二氧化硫的浓度达到一级标准的地区,每排放一磅硫征税15美分;达到二级标准地区按每磅硫10美分征税;二级以上地区则免征。此后,美国政府逐步将征税手段引入到整个环保领域,形成了一套较为完善的环保税体系。

欧洲国家也开始纷纷效仿,用税收的方式解决污染问题。除了二氧化硫税,许多国家还征收水污染税、固体废物税、噪音税、生态(破坏)税等。

“庇古税”在发达国家的广泛推广对减轻工业化以来环境污染起到了非常明显的作用。西方国家环境污染问题大幅度减轻都发生在“庇古税”实施之后。因此当气候变化这一议题被普遍重视之后,用“庇古税”来解决温室气体排放成为一个自然而然的选择,“碳税”很快成为解决温室气体排放的主流思路。企业的过量排放受益者是自己,而潜在危害可能会留给几代之后的全人类。和污染物排放相比,温室气体排放的外部性更加明显。因此,也显然更适合用“庇古税”来解决问题。

2006年,世界银行前首席经济学家,另外一位英国经济学家尼古拉斯·斯特恩,经过一年调研主持完成并发布了影响巨大的《斯特恩报告》。这是气候变化对经济发展产生的影响第一次系统全面的呈现在人们面前。这份长达700页的报告向人们展示了这样一个未来:不断加剧的温室效应将会严重影响全球经济发展,其严重程度不亚于世界大战和经济大萧条,对全球GDP的负面影响在5%-20%之间。《斯特恩报告》发布之后,越来越多的发达国家开始征收“碳税”。据世界银行统计,截至2020年6月已有超过30个国家和地区实施碳税政策。资料显示,英国从2013年征收碳税以来,燃煤发电量在总发电量中的占比已从2013年的40%降至近来的3%左右。碳税对促进减排和能源转型效果十分明显。

但“庇古税”并非没有遭遇挑战。当“庇古税”还停留在理论阶段,没有哪个国家实施的时候,经济学家科斯就对庇古的理论提出挑战。科斯承认外部性的存在,但他认为,“庇古税”实际上是一种政府对市场的粗暴干预,用税收的办法解决外部性问题是错误的。科斯的主张是,只需要明确产权,外部性的问题就可以通过市场交易来解决,不需要政府干预。

有一个段子,说编发科斯文章的杂志编辑约一帮当时名声最显赫的经济学家聚会,在聚会之前大家全都反对科斯的观点,然而等到聚会结束时,这些经济学家的观点全部反转,改反对为支持。

科斯给大家讲了这样一个通俗的案例:一头牛从自家溜到别人的土地上吃了小麦,对牛的主人来说,他没有动力解决这个问题,这就是所谓的外部性。但在科斯看来,牛和农作物的外部性是相互的,并不需要政府通过向牛主人征收“吃麦税”来解决这个问题。

按照科斯的逻辑,牛吃了小麦,小麦的主人自然会上门讨说法,如果价格合适,牛的主人未必不愿意支付这笔赔偿,反正买饲料也需要花钱。而对小麦主人来说,如果牛主人给的价钱合适,相当于小麦提前卖了出去,有啥不可以?问题的关键是,牛是谁的,地是谁的,产权需要十分清晰。

科斯做了一个假设就是如果交易成本足够低,只要把产权界定清晰,根本不需要政府干预,市场就会解决所谓的外部性问题,也就是通过自由交易达到资源配置的最优状态,这一原则后来被称为科斯定理。

环境污染常常被认为是一种被厌恶的“公共用品”,但按照科斯的观点,如果将产权确定为私有产权,环境污染就变成了“私人用品”,依然可以通过交易的方式来解决。这比政府通过税收的方式来协调相互关系效率更高。政府通过税收方式干预,税率如何确定都需要人为测算,很可能因为偏差而导致一些企业和个人缴了更多的税,政府的低效也会导致税款未必能真的弥补受害人的损失。而产权清晰下的交易主体却可以通过讨价还价找到最优答案。每个人都可以通过市场交易获得满意的赔偿,企业则支付了价格机制决定下的污染成本。

但科斯看似完美的理论,在现实中很难实现。现实中更多的场景是很多个养牛人和很多个农场主,很难确定到底是谁家的牛吃了谁家的小麦。被吃小麦的农场主应该找谁来赔偿自己的庄稼呢?

实际上,很难有一种方案能够完美地解决温室气体排放的外部性问题,经过各种理论探索和实践,基于庇古理论的“碳税”方式和基于科斯理论的“碳交易”模式都成为降低温室气体排放的选项。

中国根据自己的实际情况,目前先选择碳交易作为减排的突破口,并首先在电力行业开始实施。相对而言碳交易容易金融化,能够吸引金融机构和社会资本,并提高资源配置的效率。但在中国目前的市场环境下,碳交易如果在各行业推开,存在着高昂的监管成本和道德风险。

而碳税的优点在于,促进碳减排效果明显,实施起来简单易行,可以增加政府收入,用于投资开发新减排技术。不过碳税的缺点也比较明显,增加了企业税负,有可能导致产业外流。

受覆盖面和调控范围限制、碳交易价格形成机制构建难度大、市场失灵等因素影响,有研究机构预测全面运行的全国碳市场也只能覆盖我国50%的碳排放量,面对“30、60”碳减排压力,仅以碳交易一种手段难以保证目标实现,碳税的实施必定大势所趋,企业在制定长期规划时,尤其是高耗能企业除了碳交易,也应该将碳税的因素考虑在内。

碳交易与碳税分别代表着两种不同的机制,各有利弊,因此对于中国这样经济规模大、产业结构复杂的国家,仅靠碳交易一种政策手段难以实现“30、60”目标,双管齐下很可能是最终的解决方案。